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Resumo da palestra proferida em 25 de abril de 2006, no IV Fórum Brasileiro de Direito Público de Contratação e Gestão Pública, promovido pela Editora Fórum em Brasília.

 

1. A norma legal é expressa mediante um texto. A partir do texto legal, o agente administrativo interpreta a norma nele contida, para efeito de aplicação ao caso concreto.

2. São quatro os métodos de interpretação jurídica: (a) o literal; (b) o sistemático; (c) o teleológico ou finalístico; e (d) o lógico (a lógica do razoável).

3. Sobre o método literal, Carlos Maximiliano dizia há mais de 60 anos:

“Só ignaros poderiam, ainda, orientar-se pelo suspeito brocardo - verbis legis tenaciter inhaerendum - ‘apeguemo-nos firmemente às palavras da lei’. Ninguém ousa invocá-lo; nem mesmo quem de fato o pratica.”

A análise da letra do texto legal é apenas o início da atividade interpretativa.

4. As normas jurídicas, inclusive as normas legais, constituem um sistema. Não podem, portanto, ser interpretadas senão como elementos desse sistema. Como observou Stammler:

“Quando alguém aplica um artigo do Código, aplica todo o Código.”

5. A norma legal visa a uma finalidade. Há a finalidade de cada norma e a finalidade do sistema. Assim, ao intérprete incumbe a tarefa de investigar qual a finalidade da norma que busca interpretar, bem como a finalidade do sistema – ou subsistema – que ela integra. Por exemplo: cada norma da Lei 8.666 – que é um subsistema componente do sistema jurídico brasileiro – tem uma finalidade específica, que deve ser levada em conta juntamente com a do subsistema do qual é integrante. A finalidade da Lei 8.666 está expressa no seu art. 3º: respeitar o princípio da isonomia e obter a proposta mais vantajosa.

6. O critério lógico de interpretação conduz o agente administrativo a identificar na norma legal as soluções possíveis de aplicação, ou seja, as soluções razoáveis. Raramente uma norma contém apenas uma solução de aplicação possível. Como diz Hans Kelsen:

“O Direito a aplicar forma, em todas estas hipóteses, uma moldura dentro da qual existem várias possibilidades de aplicação, pelo que é conforme ao Direito todo o ato que se mantenha dentro deste quadro ou moldura, que preencha esta moldura em qualquer sentido possível.”

Ou no dizer de Manuel A. Domingues de Andrade:

“Mas importa frisar, desde já, que a lei não tem necessariamente um sentido apenas: muitas vezes, se não mesmo em regra, ela assume vários sentidos, conforme o ponto de vista donde a encaramos; e então será preciso escolher um deles, pois só com um deles pode a lei ser aplicada.”

7. A partir da análise do texto legal, da noção de sistema e da identificação da finalidade da norma, integrante do sistema ou subsistema, o agente administrativo identifica as soluções possíveis de aplicação, isto é, as soluções razoáveis. Cabe-lhe, ao produzir atos administrativos, entre os quais os licitatórios, escolher dentre elas a que lhe pareça ser a mais razoável. Como diz Kohler:

“... dentre os vários possíveis pensamentos da lei, há-de preferir-se aquele mediante o qual a lei exteriorize o sentido mais razoável, mais salutar, e produza o efeito mais benéfico.”

8. Nesse sentido, escreve o jurista belga Chaïm Perelman, um dos criadores da lógica do razoável:

“Quando o poder executivo é incumbido da execução de uma lei, ele é juiz da oportunidade de suas decisões, mas o Conselho de Estado dirá que elas são ilegais, que comportam um excesso ou um desvio de poderes, se parecer que o exercício do poder é desarrazoado”. (grifos meus)

9. Acrescenta Perelman:

“Cumpre observar, a esse respeito, que o razoável não remete a uma solução única, e sim implica uma pluralidade de soluções possíveis; porém, há um limite para essa tolerância, e é o desarrazoado que não é aceitável.” (grifos meus)

10. O agente administrativo tem a liberdade de escolher a solução que lhe pareça ser a mais adequada, ou seja, a mais razoável. Nisso reside a discricionariedade administrativa. Já ao órgão de controle cabe decidir se a solução escolhida é razoável ou desarrazoada, nesta última hipótese fulminando o ato administrativo por ilegalidade. Não cabe ao órgão de controle decidir que a solução escolhida pelo agente administrativo é menos razoável que outra. É o desarrazoado – e não o menos razoável – que é inaceitável, diz Perelman. Se o órgão de controle entrar no mérito do que seria mais razoável, estará substituindo o administrador no exercício da função administrativa.