01/05/2009
O PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE NO DIREITO PÚBLICO
Antônio Carlos Cintra do Amaral
No art. 37, “caput”, a Constituição elenca princípios que devem ser observados pela Administração Pública. Entre eles, o da impessoalidade.
A doutrina jurídica diverge a respeito do conceito de impessoalidade. Tentarei, neste breve Comentário, dizer qual minha opinião sobre ele. Para isso, valho-me do conceito de função estatal, sobre o qual discorri em meu “Teoria do Ato Administrativo” (Belo Horizonte, Editora Fórum, 2008, pp. 36 e ss.).
São quatro as funções estatais: a constituinte (não a de aprovar uma nova Constituição, mas a de emendar a atual), a legislativa, a administrativa e a jurisdicional. A função constituinte é exercida pelo Poder Legislativo. A legislativa, pelos Poderes Legislativo e Executivo (este quando edita medidas provisórias). A administrativa, pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. E a jurisdicional, pelo Poder Judiciário. Assim:
Função |
Poder |
Constituinte |
Legislativo |
Legislativa |
Legislativo e Executivo |
Administrativa |
Legislativo, Executivo e Judiciário |
Jurisdicional |
Judiciário |
No exercício de uma função estatal, o agente público atua como órgão do Estado, e não como pessoa. O cargo ou mandato que exerce não é seu: é um instrumento necessário para que ele atue no sentido de realizar o interesse público, mais especificamente o interesse coletivo primário, na concepção de Renato Alessi (“Principi di Diritto Amministrativo”, Milano, Giuffrè, vol. I, 1974, pp. 226 e ss.).
Enquanto pessoa, o agente estatal pode dispor livremente dos seus interesses. É legítimo que ele atue no seu interesse pessoal. É legítimo que disponha desse interesse, fazendo o que não lhe seja proibido pela Lei. Enquanto órgão do Estado, porém, não tem essa liberdade. Seus interesses pessoais são irrelevantes. A ele é atribuído, pelo ordenamento jurídico, o dever de agir no sentido de realizar o interesse coletivo primário. E esse interesse, como acentua Celso Antônio Bandeira de Mello (“Curso de Direito Administrativo”, 25ª edição, São Paulo, Malheiros, 2008, pp. 58 e ss.), é indisponível.
Costuma-se dizer que o cargo público – ou mandato eletivo – pertence a seu ocupante. Não é bem assim. O agente estatal não é dono do cargo, ou do mandato. Este – repito – é o instrumento necessário para que ele exerça uma função, com vista a realizar um interesse que não é o seu, mas o da sociedade. Só reflexivamente é que se pode dizer que ele realiza seu interesse, na medida em que também ele faz parte da sociedade.
Está aí, em poucas palavras, minha opinião jurídica sobre o princípio constitucional da impessoalidade, que deve ser observado não apenas por aqueles que exercem função administrativa, mas por todos os que exercem função estatal, incluídas a legislativa e a jurisdicional, embora esteja previsto explicitamente, pela Constituição, como princípio que deve ser observado pela Administração Pública.