01/05/2003
A TAXA DE COLETA DOMICILIAR DE LIXO NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
Em meu “Concessão de Serviço Público” (São Paulo, Malheiros Editores, 2ª edição revista, atualizada e ampliada, 2002), escrevi (pp. 19/20):
“Por outro lado, também limpeza urbana não se caracteriza como serviço público passível de concessão ou permissão. As atividades envolvidas no serviço de limpeza urbana nem sempre são específicas. A limpeza e manutenção de vias e logradouros públicos, por exemplo, são inespecíficas, beneficiando não apenas seus moradores, mas também os que neles trafegam ou deles se utilizam. A coleta de lixo, por sua vez, é específica. Nenhuma delas, porém, é divisível. Com esse argumento o Supremo Tribunal Federal considerou, em dezembro de 1996, inconstitucional a taxa de limpeza urbana que se cobrava no Município de São Paulo. Seu custeio – decidiu o Supremo Tribunal Federal – deveria ser efetuado ‘por meio do produto da arrecadação dos impostos gerais’.
Quando o serviço é prestado indiretamente, mediante concessão, ele é remunerado pelo usuário mediante tarifa. Para que isso ocorra o serviço também deve ser específico e divisível. Só que, enquanto a taxa é cobrável pelo serviço efetivamente prestado ou simplesmente posto à disposição pelo Poder Público, a cobrança de tarifa pressupõe a efetiva prestação do serviço pela concessionária.
O mesmo argumento que levou o Supremo Tribunal Federal a julgar inconstitucional a taxa de limpeza urbana inviabiliza a cobrança de tarifa pela concessionária. Inviabiliza, portanto, a concessão desse serviço. Os serviços de água, esgotamento sanitário, energia elétrica, gás canalizado, transporte e telefonia são divisíveis, mensuráveis. O serviço de limpeza urbana, não”
Acrescentei, em nota de rodapé à p. 20:
“É possível que o serviço de coleta de lixo venha a ser, em futuro próximo, passível de concessão, desde que viabilizada seja a mensuração do serviço efetivamente prestado a cada usuário. Até agora, pelo menos, isso não ocorreu.”
O Município de São Paulo acaba de criar a Taxa de Resíduos Sólidos Domiciliares (Lei municipal nº 13.478, de 30/12/2002). Já se começa a questionar a constitucionalidade desse tributo.
Não tive, ainda, oportunidade de deter-me sobre o assunto. Mas algumas observações preliminares me parecem desde já cabíveis.
Tem sido alegado que a Ministra Ellen Gracie, do STF, relatora do RE 361.437-1/MG, embora considerasse em seu voto que a Taxa de Limpeza Pública cobrada pelo Município de Belo Horizonte era inconstitucional, deu a entender que se ela se ativesse à coleta domiciliar de lixo não o seria, já que este serviço (coleta de lixo) é específico e divisível.
A questão, porém, não é essa. Como escrevi em meu livro, o serviço de coleta de lixo pode vir a ser considerado divisível, “desde que viabilizada seja a mensuração do serviço efetivamente prestado a cada usuário”. A questão está em saber se o Município de São Paulo encontrou uma fórmula razoável para efetuar essa mensuração.
Uma coisa é certa. A cobrança da taxa continua sendo efetuada com base na propriedade do imóvel. Isso se deve sobretudo à preponderância, nas administrações municipais, do cadastro imobiliário, que serve de base ao lançamento do IPTU. O serviço de coleta de lixo, porém, não é prestado a proprietários, mas a usuários.
Vou dar um exemplo concreto, real.
Uma empresa prestadora de serviços ocupa três conjuntos, cuja posse lhe foi cedida, em comodato, pelo proprietário. Esses conjuntos estão interligados internamente. São três unidades imobiliárias, mas apenas uma unidade funcional. Não há, portanto, três contribuintes, mas apenas um. Sua produção de lixo domiciliar é pequena, situando-se claramente abaixo do mínimo diário (30 litros). Mas o tributo lhe está sendo cobrado três vezes, exatamente porque os lançamentos estão sendo feitos com base no cadastro imobiliário. Se ela fosse tributada como uma unidade funcional – como seria correto – mesmo que sua produção diária fosse de 60 litros/dia ela pagaria bem menos do que lhe está sendo cobrado.
Para que se compreenda este raciocínio, é necessário transcrever a tabela para cobrança da taxa em relação às “unidades geradoras de resíduos sólidos domiciliares (UGR) – domicílios não residenciais”:
UGR 1 Até 30 litros/dia – R$ 18,41
UGR 2 Mais de 30 até 60 litros/dia – R$ 36,82
UGR 3 Mais de 60 até 100 litros/dia – R$ 61,36
UGR 4 Mais de 100 até 200 litros/dia – R$ 122,72
No caso concreto, a empresa está pagando R$ 18,41 x 3, o que dá um total de R$ 55,23, bem acima do valor correspondente à produção diária de 60 litros (R$ 36,82).]
Abstraindo a discussão sobre se a taxa é ou não inconstitucional, sua cobrança, nesse caso concreto (e devem existir milhares de casos análogos), é flagrantemente inconstitucional, já que ela está sendo efetuada ao usuário em um valor desproporcional ao serviço prestado.
Por último, saliento que as dúvidas jurídicas que ora estão sendo levantadas ganharão maior relevo se e quando o serviço, tal como está previsto em lei, vier a ser concedido à iniciativa privada. Isto porque é possível – embora questionável – defender a tese de que um usuário que produz, por exemplo, 31 litros de lixo por dia pague uma taxa no mesmo valor que outro que produz 60 litros, por estarem ambos na mesma faixa de tributação. Pode ser alegado que a taxa (tributo) é cobrável do usuário por serviço não só efetivamente prestado, mas também pelo posto à sua disposição. Mas a tarifa (preço público) só pode ser cobrada pela concessionária na exata medida do serviço efetivamente prestado ao usuário. Como justificar que dois usuários, que produzem quantidades de lixo desiguais, paguem o mesmo valor à concessionária a título de tarifa?